Nabywcy roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w sprawie administracyjnej o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie tego dekretu – wynika z środowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podjęta przez NSA uchwała zapadła po skierowanym w lutym zeszłego roku pytaniu Rzecznika Praw Obywatelskich Marcina Wiącka.
"Afera reprywatyzacyjna w Warszawie polegała m.in. na tym że osoby, które skupowały roszczenia od dawnych właścicieli, wygrywały w sądach sprawy o odszkodowanie. Sądy różnie oceniają zaś skuteczność zbycia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (...). Raz uznają, że nabywca ma interes prawny, czyli jest stroną postępowania - kiedy indziej stwierdzają, że interesu prawnego nie ma, wobec czego nie jest stroną" - wyjaśniał Rzecznik.
RPO zwrócił się w związku z tym o rozstrzygnięcie problemu, czy nabywcy roszczeń wynikających z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przysługuje przymiot strony w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów tego dekretu.
Środowa uchwała siedmiorga sędziów NSA, której skrócone ustne uzasadnienie zajęło blisko półtorej godziny, była odpowiedzią na postawione przez Rzecznika pytanie, ale też w tym uzasadnieniu NSA kompleksowo odniósł się do problemu administracyjnych skutków prawnych handlu roszczeniami dekretowymi.
"Podnosi się taki argument, że przecież nie ma zakazu w dekrecie warszawskim zawierania takich umów i przenoszenia takich uprawnień. Należy zwrócić uwagę, że w prawie publicznym to działa trochę inaczej. (...) Władza nie musi zakazywać w prawie publicznym. Wystarczy, że władza nie dopuści w prawie publicznym, bo nie dozwoliła. To jest ta różnica" – podkreślił w uzasadnieniu uchwały sędzia Marian Wolanin.
Jak dodał, nie ma podstaw do przyjmowania dopuszczalności zawierania umów cywilno-prawnych o zbycie roszczeń dekretowych, gdzie "umowa taka oznaczałaby, że zgodna wola byłego właściciela z osobą, która nie doznała żadnych skutków prawnych z dekretu, miałaby decydować o tym, komu władza ma dać".
Dlatego w podjętej uchwale uznano, że stronie umowy przelewu określonej w dekrecie warszawskim wierzytelności do uzyskania prawa użytkowania wieczystego nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie dekretu warszawskiego.
"W ocenie NSA zabrakło ustawodawcy odwagi, bo chyba tak to należy nazwać, żeby wejść w treść dekretu warszawskiego. Ustawodawca do tej pory starał się różnymi aktami prawnymi, nazwanymi okołodekretowymi, regulować różne kwestie. I trzeba sobie jasno powiedzieć, że wszystkie te regulacje, które są tzw. okołodekretowe, zmierzają do tego, żeby przede wszystkim ograniczyć uprawnienia byłych właścicieli i ich spadkobierców. A cóż dopiero mówić o innych osobach, o których ustawodawca dekretowy nie powiedział" - mówił sędzia Wolanin.
Jak wskazał "do tej pory nikt, ale to nikt, nie pokusił się o to, żeby dokonać szczegółowej, wnikliwej, rzetelnej i konstytucyjnej analizy uprawnień mających wynikać z umów cywilnoprawnych". "W orzecznictwie na przykład Sądu Najwyższego, to jest fakt, nigdy nie kwestionowano obrotu roszczeniami dekretowymi. Ale prawdą jest też to, że nigdy Sąd Najwyższy nie powiedział, aby ci którzy mają taką umowę mogli być stroną uprawnioną do uzyskania praw do gruntu na podstawie dekretu warszawskiego" - podkreślił sędzia.
Przypomniał jednocześnie, że "dekret warszawski służył temu, żeby rzeczywiście doprowadzić do odbudowy stolicy". Jak dodał, co do zasady, zamysłem dekretu było "zabrać własność gruntów prywatnych i oddać tylko tym i tylko wtedy, gdy odbudowa będzie zbieżna z zamysłem wynikającym z planu zabudowania (...) - oddać, żeby odbudował swoimi środkami i we własnym zakresie".
"My musimy cały czas pamiętać, że nikt nie uchylił tego dekretu i nikt go nie zmienił w swojej treści, a to, że zmieniło się otoczenie prawne, to jeszcze nie oznacza, że należy inaczej rozumieć to, co z tego dekretu wynika" - wskazał sędzia NSA.
Jak zastrzegł sędzia Wolanin, środowa uchwała NSA "działa od dzisiaj na przyszłość" i "dotyczy stanu prawnego od dzisiaj na przyszłość". "Nie ulega wątpliwości, że umowy, które były zawierane w dawnych latach, co do zasady, swoje jakieś skutki już tam wywołały" - powiedział.
Cały problem rozstrzygnięty w uchwale wyniknął po kilku głośnych orzeczeniach NSA z sierpnia i października 2022 roku, w których sąd ten uznał, że nabycie roszczeń reprywatyzacyjnych nie musi skutkować uprawnieniami takiego nabywcy w procedurze administracyjnej. Wówczas NSA zmienił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których wcześniej WSA uchylił decyzje komisji weryfikacyjnej ds. warszawskiej reprywatyzacji. NSA zaś uchylił wyroki WSA i oddalił skargi na decyzje komisji.
NSA ocenił wtedy, że "nie zawsze skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego". "Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował" - zaznaczył.
"Skoro ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienia ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia" - dodawał w uzasadnieniu z sierpnia 2022 roku NSA.
Według składu trojga sędziów NSA, który wydał wtedy orzeczenie, "sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy (nabycia udziału w prawach i roszczeniach - PAP) nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego".
Tamte wyroki dotyczyły m.in. nieruchomości przy Senatorskiej, Szarej, Rozbrat i Czerniakowskiej i były zmianą wcześniejszej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która nie wykluczała uprawnień w procedurze administracyjnej dla nabywców roszczeń spoza grupy spadkobierców.
Prawnicy, w tym członkowie komisji weryfikacyjnej, oceniali wtedy, że wykładnia przepisów zawarta w tamtych wyrokach - odmienna od wcześniejszego podejścia do tego typu spraw - może okazać się przełomowa dla spraw reprywatyzacyjnych, w których występują tzw. handlarze roszczeń.
Członek tej komisji Robert Kropiwnicki (KO) mówił wtedy PAP, że "jeśli ta linia orzecznicza NSA utrwaliłaby się, to wywrócone zostałoby myślenie o reprywatyzacji".
"Uznanie, że nie powinno się ustanawiać użytkowania wieczystego na rzecz de facto handlarzy roszczeń, jest rzeczą przełomową. W wielu przypadkach może się okazać, że w ogóle do zwrotu dojść nie powinno" - komentował zaś orzeczenia NSA z 2022 roku inny z członków komisji, Paweł Lisiecki (PiS).
Po tamtych wyrokach NSA, od 2022 roku komisja weryfikacyjna wydała już szereg orzeczeń, w których stwierdzała nieważność reprywatyzacyjnych decyzji prezydenta Warszawy z ostatnich kilkunastu lat. Wszystkie te orzeczenia komisji miały podobne uzasadnienia - powoływano się w nich na fakt uczynienia beneficjentami tych decyzji osób, które nabyły prawa i roszczenia do nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. (PAP)
autor: Marcin Jabłoński
mja/ par/
