„Specustawa” wywołała istną burzę, a to za sprawą kontrowersyjnych przepisów, które mają obejść planowanie przestrzenne, znieść limity wysokości budynków, czy umożliwić budowę w szczerym polu. Fala krytyki wymusiła zmiany w przedstawionym przez rząd projekcie. Sprawdziliśmy, jak będziemy mieszkać, jeśli wejdzie ona w życie i jak zmienił się jej zarys po konsultacjach publicznych.
Zaproponowana przez rząd „specustawa” ma przede wszystkim przyśpieszyć proces budowy mieszkań oraz usunąć istniejące dziś bariery biurokratyczne. Chodzi przede wszystkim o skrócenie czasu uzyskania pozwolenia na budowę oraz przyspieszenie procesu odrolnienia gruntów. Pokłosiem proponowanych zmian jest realizacja rządowego projektu „Mieszkanie Plus”, który zakłada uruchomienie do przyszłego roku budowy 100 tys. mieszkań.
Nowe przepisy mają przyczynić się do poprawy sytuacji na rynku działek budowlanych w miastach i okolicznych gminach, gdzie dotychczas rozwój budownictwa mieszkaniowego był blokowany m.in. przez problemy związane z odrolnieniem czy terenami poprzemysłowymi. Jednak skorzystają na nich również prywatni deweloperzy, samorządy i inne podmioty zajmujące się budownictwem mieszkaniowym.
Zaproponowane zmiany okazały się na tyle kontrowersyjne, że wywołały sprzeciw w wielu środowiskach, tj. urbanistów, aktywistów ruchów miejskich, ekologów czy nawet architektów. Główny zarzut, jaki pojawiał się na krążących po internetowej sieci grafikach opatrzonych hasłem #lexdeweloper, dotyczył „pójścia na rękę deweloperom”.
Przepisy bowiem dopuszczają budowę wbrew obowiązującym planom zagospodarowania, z dala od infrastruktury społecznej czy bez poszanowania dla przyrody. W wyniku wielu negatywnych opinii „specustawa” została poddana konsultacjom publicznym, które trwały do końca kwietnia br. Na ich podstawie rząd zaproponował poprawki, które zakładają m.in. zwiększenie udziału strony społecznej w procesie wydawania zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Nowy rys projektu, jak podaje Biuro Komunikacji Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, ma ukazać się w połowie maja 2018 r.
Plan zagospodarowania przestrzennego da się obejść
Art. 20 projektu ustawy mówi: „Do inwestycji mieszkaniowej nie stosuje się ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”. Zapis ten wzbudził wiele emocji, ponieważ umożliwia budowanie nowych mieszkań w dowolnym miejscu. Mogłyby powstawać w szczerym polu, a dodatkowo ustawa nie ogranicza wysokości budynków dla dużych miast (powyżej 100 tys. mieszkańców).
Decyzja o realizacji danej inwestycji miałaby być podejmowana przez miejscowe samorządy, co zostało zawarte w art. 6 pkt. 1: „W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje tych inwestycji lub inwestycja w jakimkolwiek zakresie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor występuje z wnioskiem o wyrażenie zgody na realizację tych inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy”.
Pierwsza wersja projektu zakładała, że inwestor będzie musiał zwrócić się do gminy, by wyraziła zgodę na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji kiedy ten istnieje. Natomiast wydanie decyzji lokalizacyjnej, która jest podstawą do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, leżałoby w mocy wojewody. Jeśli nie byłoby planu dla danego terenu, inwestor zwracałby się bezpośrednio do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Uzyskana decyzja byłaby podstawą do wydania przez wojewodę decyzji lokalizacyjnej, a następnie pozwolenia na budowę.
W praktyce pozwolenie na inwestycję deweloperską wydawałby nie samorząd, ale wojewoda. Rada gminy mogłaby odmówić jedynie z uwagi na brak potrzeb mieszkaniowych w jej obrębie. Natomiast rola konserwatora zabytków kończyłaby się na opiniowaniu inwestycji, kiedy obecnie ma prawo nie zgodzić się na budowę, gdyby miała zaszkodzić zabytkowemu charakterowi danego miejsca.
Konsultacje publiczne wpłynęły na zmianę procesu decyzyjnego. Rząd zapowiedział zwiększenie udziału strony społecznej w procesie wydawania zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Oznacza to, że wniosek o wyrażanie zgody będzie podlegał obowiązkowym konsultacjom. Ponadto decyzja nie będzie wydawana przez wojewodę, a w drodze uchwały rady gminy. Również za zgodą gminy wydawane będzie potencjalne porozumienie z inwestorem. Zwiększy się również rola konserwatora zabytków, który będzie musiał wydać zgodę, a nie wyłącznie swoją opinię.
Niskie wymogi dotyczące lokalizacji
Inwestycje mieszkaniowe, o których mówi „specustawa” to takie, gdzie powstaną co najmniej dwa budynki wielorodzinne z minimum 50 mieszkaniami lub zespół 25 budynków jednorodzinnych. Na obszarach objętych budową mogą również powstać obiekty przeznaczone na działalność usługową czy handlową, przy czym 80 proc. inwestycji musi stanowić powierzchnia mieszkań.
Pierwotny projekt ustawy zakłada możliwość budowy nowych osiedli w dowolnej lokalizacji. Jedynymi wytycznymi są luźno określone standardy, które mówią o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej czy sieci elektroenergetycznej:
- 1000 m od przystanku publicznego transportu zbiorowego,
- 3000 m od szkoły i przedszkola, przy czym został określona liczba uczniów, jaką obiekt musi przyjąć (szkoła podstawowa – nie mniej niż 7 proc. planowanej liczby mieszkańców inwestycji, przedszkole – 3,5 proc.). W sytuacji, kiedy warunek ilościowy nie zostanie spełniony, możliwe jest jego obejście poprzez podpisanie umowy z gminą na pokrycie kosztów 5-letniego zapewnienia dowozu dzieci do placówek pedagogicznych,
- 1000 m od placówki podstawowych usług handlowych (bez określenia jej rodzaju),
- 3000 m od terenów wypoczynku, sportu i rekreacji, przy wskaźniku wynoszącym 2 mkw. na mieszkańca.
Pojawiły się liczne głosy ekspertów, którzy obawiają się, że tak skonstruowane zapisy pozwolą na niekontrolowane rozlewane się zabudowy, a w rezultacie mogą powstać enklawy oddalone od centrów miast czy gminy, gdzie mieszkańcy będą mieli ograniczone alternatywy mobilności. Przepisy przyczynią się od powstawania „sypialni”, które nie zagwarantują miejsc pracy, a ponadto będą znacznie oddalone od istniejącej już infrastruktury.
Niepokojące są również ogólne progi wysokości zabudowy. Górne granice zostały określone wyłącznie w przypadku miast, gdzie liczba mieszkańców nie przekracza 100 tys., tj.:
- 3 kondygnacje w miastach do 30 tys. mieszkańców,
- 4 kondygnacje w miastach do 100 tys.
Natomiast w miastach liczących ponad 100 tys. mieszkańców nie stosuje się ograniczeń dotyczących wysokości zabudowy. Dodatkowo art. 11 pkt. 7.8 dopuszcza przyjęcie maksymalnej wysokości budynków, takiej jak już powstałej zabudowy, jeśli znajduje się ona w odległości nie większej niż 3000 m od planowanej inwestycji.
Powyższe sztandary pierwotnie miały być jednakowe dla miast o różnej wielkości. Poprawki do projektu zakładają ich zróżnicowanie, a konkretniej zmniejszenie powyżej wskazanych odległości o połowę w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców. Dodatkowo mają zostać określone minimalne standardy lokalizacji, natomiast rada gminy będzie mogła je zaostrzyć. Co najważniejsze odmowa na budowę będzie możliwa już nie tylko pod warunkiem braku potrzeb mieszkaniowych na danym ternie, ale również w przypadku braku spełnienia standardów. Pojawi się większe zróżnicowanie inwestycji, które będą realizowane na podstawie ustawy w zależności od wielkości miejscowości, co umożliwi włączenie mniejszych inwestycji.
Brak poszanowania zieleni
„Specustawa” dopuszcza likwidację terenów zielonych na wniosek inwestora. Oczywiście zgodę musi wydać właściwy organ, jednak nie zmienia to faktu, że usuniecie drzew znajdujących się na terenie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej będzie znacznie łatwiejsze. Art. 22, który wprowadza powyższe przepisy, budzi kontrowersje głownie wśród ekologów.
Właściwy organ na rozstrzygnięcie wniosku inwestora ma 14 dni od otrzymania pisma. Jeśli nie zajmie stanowiska w tym terminie, traktuje się to jako uzgodnienie. Zdaniem aktywistów zaproponowane przepisy likwidują nadzór nad wycinkami zieleni. Niewątpliwie może to doprowadzić do licznych wycinek drzew, z terenów przeznaczonych pod inwestycje.
Szybka ścieżka do celu
Nowe przepisy mają na celu umożliwienie szybszego budowania mieszkań, również na tych terenach, dla których dotąd nie przewidywano takich inwestycji. I nie chodzi tu tylko o grunty rolne, ale także tereny, które nie posiadały planu zagospodarowania przestrzennego (jak wskazuje ministerstwo ok. 30 proc. terenów posiada plany). Zadaniem „specustawy” jest również przeciwdziałanie wzrostowi cen działek mieszkaniowych.
Obecnie czas oczekiwania na odrolnienie gruntów oraz uzyskanie niezbędnych decyzji i pozwoleń wynosi około 5 lat. Duża część z nich mogłaby być wykorzystana pod budowę mieszkań – chodzi głównie o tereny w centrach miast oraz do nich przylegające. Na konferencji zorganizowanej 27 kwietnia br. przedstawiającej wynik konsultacji publicznych, ministerstwo wskazało, że „specustawa” ma za zadanie uniknięcie rozlewania się miast. Przepisy dotyczące gruntów rolnych w dalszym ciągu mają pozostać restrykcyjne, jednak idziemy w kierunku likwidacji upraw w centrach miast.
Aby zrealizować wszystkie postawione cele, projekt przedstawiony przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju zakładał, że decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wydawana byłaby przez wojewodę w terminie 45 dni od dnia złożenia stosownego wniosku przez inwestora. Poprzedzać ją miało wydanie zgody przez radę gminy (w przypadku posiadania przez teren przeznaczony pod inwestycję planu zagospodarowania przestrzennego) bądź decyzję wójta (jeśli plan nie istniał), na co organy miały 60 dni. W sytuacji niedotrzymania terminu przewidziane zostały kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji.
Powyższa ścieżka najprawdopodobniej ulegnie skróceniu, zważywszy na fakt wyłączenia osoby wojewody z procesu decyzyjnego, który w całości został przeniesiony na gminy. Konsultacje publiczne wpłynęły również na powiązanie „specustawy” ze Studium. Realizacja inwestycji będzie możliwa na terenach, na których gmina przewidziała budownictwo mieszkaniowe w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ministerstwo przewidziało jednak furtkę dla realizacji inwestycji na terenach poprzemysłowych, pokolejowych oraz po usługach pocztowych.
Ponadto bardziej uszczegółowione mają zostać przepisy dotyczące koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Wprowadzony zostanie obowiązek dołączenia koncepcji na etapie składania wniosku przez inwestora i udział przedstawiciela władzy wykonawczej i stanowiącej gminy w zespole oceniającym konkurs. Dodatkowo każda inwestycja będzie podlegała obowiązkowym konsultacjom.
Gdyby coś nie wyszło, jest „deadline”
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju wprowadzenie „specustawy” wyjaśnia brakiem na rynku mieszkaniowym dostatecznej liczby dostępnych mieszkań pod wynajem oraz kupno. Jak podkreśla, niezbędne są inwestycje wielu podmiotów, działających zarówno na zasadach społecznych (towarzystwa budownictwa społecznego, spółdzielnie mieszkaniowe), jak i na zasadach rynkowych (np. deweloperzy). Celem rządu jest zwiększenie podaży lokali mieszkalnych do około 250 tys. oddawanych rocznie do użytkowania.
Samo clou „specustawy” wydaje się być jak najbardziej uzasadnione. Jednak co do przepisów określających realizację rządowych założeń, jest wiele zastrzeżeń. Pierwsza wersja ustawy zakładała jej bezterminowy charakter. Jednak zważywszy na głosy sprzeciwu dobiegające z różnych środowisk oraz po konsultacjach publicznych, w wyniku których wpłynęło ponad 1000 uwag, rząd pozostawił sobie drogę odwrotu i zaproponował 10-letni okres obowiązywania ustawy.
„Specustawa” w ostatnim okresie była gorącym tematem medialnym. Poruszyła różne środowiska, które wyraziły obawy przez planowanymi zmianami. Pokazuje to również ilość uwag, które wpłynęły w czasie konsultacji publicznych. Może byłoby ich znacznie więcej, gdyby nie krótki czas ich prowadzenia (niespełna dwa tygodnie). Ich wynikiem było zaproponowanie przez rząd zmian w zakresie przekazania władzy decyzyjnej z rąk wojewodów w ręce gminy, wprowadzenie obowiązkowych konsultacji nad wnioskami o wyrażanie zgody na inwestycję, zgodności inwestycji ze studium uwarunkowań czy uszczegółowienia przepisów dotyczących konkursów urbanistyczno-planistycznych. Nowy projekt ma również wprowadzić zróżnicowanie standardów dostępu do infrastruktury technicznej i społecznej planowanych inwestycji mieszkaniowych, w zależności od wielkości miejscowości. No i największa ciekawostka – ustawa ma obowiązywać przez 10 lat. Jednak póki nowa „specustawa” się nie pojawi, nie poznamy wszystkich zmian, które rząd wprowadził do projektu. Dopiero wówczas okaże się, czy wszystkie budzące kontrowersje rozwiązania zostały zmienione i w jaki sposób.
Katarzyna Rostkowska
